ISTILAH zakenkabinet berasal dari bahasa Belanda. Konsepnya mengacu pada sejarah pemerintahan di Belanda. “Prinsip ini dalam praktik demokrasi di Belanda terjadi ketika para menteri terpilih karena kemampuan teknisnya ketimbang basis kekuatan politiknya,” tulis Herbert Feith dalam The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia. 

Bagaimana dengan di Indonesia? 

Indonesia pernah memiliki beberapa zakenkabinet. Yang pertama berasal dari masa Revolusi Fisik. Ini masa awal Indonesia mencicipi sistem pemerintahan parlementer. Kekuasaan pemerintahan berada di tangan perdana menteri. Dalam sistem ini, peran partai politik (parpol) sangat menonjol. Parpol berhak mengisi kabinet dan parlemen untuk menjalankan pemerintahan. 

Sedangkan presiden hanya bertindak sebagai kepala negara. Wewenangnya antara lain menunjuk formatur, baik perorangan maupun kelompok. Formatur bertugas menyusun kabinet dan memilih perdana menteri dengan memperhatikan kekuatan parpol. Formatur kemudian menyerahkan susunan kabinet ke presiden untuk disahkan. Tapi kabinet bertanggung jawab kepada parlemen, bukan presiden. Kabinet bisa jatuh oleh mosi parlemen. Selama kurun 1945–1948, tercatat ada lima kabinet koalisi parpol. Semua tak bertahan lama. Parlemen menjatuhkan mereka.

Menilai kabinet koalisi parpol tak efektif, Masyumi mengajukan saran pembentukan zakenkabinet pada 16 Januari 1948. Tujuannya agar “lebih mendapat kepercayaan dari rakyat,” tulis Subagio Reksodipuro (penyunting) dalam Wilopo 70 Tahun.

Presiden Sukarno menerima usulan itu. Dia menunjuk seorang formatur dari luar parpol, Wakil Presiden Mohammad Hatta. Sukarno menginginkan kabinet presidensial. Artinya kabinet bertanggung jawab kepada presiden, bukan ke parlemen. Tujuannya mencegah parlemen menjatuhkan kabinet. Kebijakan Sukarno ikut memperkecil peran parpol. 

Toh, Hatta menyusun kabinet dengan menarik orang-orang Masyumi, Partai Nasional Indonesia (PNI), Partai Kristen Indonesia (Parkindo), Partai Katolik Republik Indonesia (PKRI), dan Partai Sjarikat Islam Indonesia (PSII). Tapi Hatta menekankan bahwa kedudukan mereka dalam kabinet bukan sebagai wakil partai, melainkan orang ahli dari partai. Hatta juga mengikutsertakan tokoh-tokoh nonpartai seperti Haji Agus Salim, Sultan Hamengkubuwono IX, dan Djuanda Kartawijaya. Sukarno melantik kabinet itu pada 29 Januari 1948. 

Orang-orang Sayap Kiri (kelompok Sjahrir dan Amir Sjarifuddin) yang tak dilibatkan dalam kabinet bereaksi, menyebut formasi kabinet tidak mencerminkan zakenkabinet. Kritik Sayap Kiri membentur tembok. 

Selama memerintah, Kabinet Hatta mengadakan sejumlah perundingan dengan Belanda. Konferensi Meja Bundar (KMB) menjadi salah satu hasil kerja besar Kabinet Hatta. Isi KMB antara lain pengakuan Belanda atas kedaulatan Indonesia dan pembentukan Republik Indonesia Serikat (RIS). Kabinet Hatta pun resmi demisioner.

Memperkecil Peran Parpol

Puas dengan kinerja Hatta, Sukarno, sebagai presiden RIS, kembali meminta Hatta menjadi formatur. Tapi Hatta tak sendirian. Dia ditemani Ide Anak Agung Gde Agung, Sultan Hamengkubuwono IX, dan Sultan Hamid II. “Tugas mereka membentuk ‘satu kabinet kerja nasional yang terdiri dari para ahli dengan memperhatikan keinginan parpol’,” tulis Herbert Feith. Tapi Hatta punya gagasan lain: zakenkabinet. 

“Pemilihan tokoh-tokoh yang menjadi menteri didasarkan atas kecakapan dan kelayakan perorangan demi kepentingan kementerian yang dipimpinnya, tidak berdasarkan kepartaian,” tulis Slamet Muljana dalam Kesadaran Nasional. Hatta menempatkan orang-orang ahli nonpartai di delapan kementerian. Parpol kebagian jatah delapan kementerian sisa. Syaratnya, parpol menyediakan orang-orang ahlinya. 

Hatta mengepalai kabinet itu selama delapan bulan. RIS keburu bubar. UUD dan susunan pemerintahan pun berubah. Hatta kembali ke posisi wakil presiden. Sistem pemerintahan beralih ke parlementer. UUDS 1950 memberi parpol dan parlemen kesempatan berperan lebih besar dalam pemerintahan. 

Sukarno menetapkan Mohammad Natsir dari Masyumi menjadi formatur. Kepada Natsir, Sukarno berpesan agar membentuk kabinet yang tak terlalu terikat partai. Kenyataannya, Natsir menyertakan orang-orang ahli nonpartai tapi sebagian besar menterinya berasal dari parpol. Mereka semua orang ahli di bidangnya. 

PNI, partai terbesar kedua di parlemen, menolak ikut serta dalam Kabinet Natsir. Mereka menjadi oposisi dan giat menyerang kebijakan kabinet. Tak kuat menghadapi oposisi, Kabinet Natsir jatuh pada bulan keenam memerintah. Sukiman, juga orang Masyumi, naik menjadi perdana menteri. Dia meninggalkan rumusan zakenkabinet dan lebih mengutamakan perimbangan parpol. Kebijakan ini tak menjamin kabinetnya berusia lama. Kabinetnya jatuh.

Mendongkrak Kinerja?

Wilopo, orang PNI, ganti memegang pucuk pemerintahan. Dia mengembalikan rumusan zakenkabinet. “Formatur Wilopo sejak semula bertekad membentuk kabinet yang merupakan sebuah team terdiri dari orang-orang yang dalam bidangnya mempunyai kemampuan menghadapi tugas masing-masing,” tulis Mohamad Roem dalam Bunga Rampai dari Sejarah 3. 

Strategi Wilopo berhasil mendongkrak kinerja kabinet. “Keberhasilan terpenting dari kabinet ini muncul di bidang ekonomi. Upayanya menyeimbangkan neraca keuangan negara sangat baik,” tulis Herbert Feith. Selain itu, Kabinet Wilopo mampu membuat UU Pemilu. 

Petaka muncul pada 17 Oktober 1952. Konflik internal Angkatan Darat terjadi. Kabinet Wilopo gagal menyelesaikannya sehingga harus mengembalikan mandat pada Juli 1953. Zakenkabinet menghilang beberapa lama. Sementara kabinet koalisi parpol silih-berganti hingga 1957. 

Sukarno gusar melihat ketidakstabilan politik. Dia menugaskan Djuanda Kartawijaya membentuk kabinet baru. “Titik berat dari penyusunan kabinet tersebut tidak lagi memperhatikan kekuatan yang ada dalam DPR, tetapi lebih mengutamakan keahlian dan kecakapan menteri yang diangkat,” tulis Wilopo dalam Zaman Pemerintahan Partai-Partai. Maka, banyak orang menyebut kabinet ini sebagai zakenkabinet darurat ekstra parlementer. Lainnya menyebut kabinet karya. 

Kabinet Djuanda mengemban tugas berat. Antara lain meredam pemberontakan dan pergolakan daerah, memperbaiki kondisi ekonomi, dan merumuskan sistem pemerintahan baru pengganti sistem parlementer. Menurut Sukarno, kerja kabinet sangat memuaskan. Terlebih kabinet berperan dalam membuka jalan menuju Demokrasi Terpimpin. Kabinet ini menyerahkan mandatnya begitu UUDS 1950 dinyatakan tak berlaku lagi pada Juli 1959.*

Majalah Historia No. 20 Tahun II 2014